Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)

Le logement social est un pilier essentiel de la politique du logement en France, nécessitant des dispositifs financiers solides pour assurer son développement et sa pérennité. Au centre de ce système, la Caisse de Garantie du Logement Locatif Social (CGLLS) joue un rôle stratégique en garantissant les prêts des bailleurs sociaux, en soutenant les organismes en difficulté et en accompagnant la modernisation du secteur. Comment fonctionne-t-elle ? Quelles sont ses missions et sources de financement ? Cet article décrypte le rôle et les enjeux de cet acteur incontournable.

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Qu'est-ce que la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ?

La Caisse de Garantie du Logement Locatif Social (CGLLS) est un établissement public national créé par la loi SRU du 13 décembre 2000. Elle combine les caractéristiques d'un établissement public administratif (EPA) et d'une société de financement, relevant du code monétaire et financier. Elle s'est substituée à la Caisse de Garantie du Logement Social (CGLS) fondée en 1986. Ses missions sont définies par les articles L. 452-1 et suivants du Code de la construction et de l’habitation (CCH), et ses règles de fonctionnement par les articles R. 452-1 et suivants du même code.

Les missions de la CGLLS

La CGLLS a pour mission de soutenir et sécuriser le financement du logement social en France. Elle joue un rôle essentiel dans la gestion des prêts et le soutien des organismes en difficulté, tout en favorisant l'innovation et la modernisation du secteur. Voici un aperçu de ses principales missions :

Garantir les prêts des bailleurs sociaux :

Soutenir les organismes en difficulté :

Optimiser la gestion des organismes :

Contribuer au financement des acteurs clés du secteur :

Soutenir l’innovation et la modernisation :

Elle soutient les initiatives d'innovation, en particulier dans le domaine de la rénovation urbaine et de la rationalisation des organismes. Elle participe aussi à la modernisation des projets et accompagne les démarches d’ingénierie urbaine dans le secteur du logement social.

La structure organisationnelle de la CGLLS

La gouvernance de la CGLLS repose sur un fonctionnement paritaire et se structure autour de plusieurs instances stratégiques qui se réunissent plusieurs fois par an :

• Conseil d'administration : Composé de 12 administrateurs représentant l’État et les acteurs du logement social. La présidence est assurée par Maryse PRAT, élue depuis juillet 2022 pour une durée de trois ans.
• Comité des Aides : Présidé par Maryse PRAT ou, en son absence, par le représentant de l’État désigné par le ministre chargé du logement.
• Commission de Péréquation et de Réorganisation (CPR) : Également présidée par Maryse PRAT, elle supervise la réorganisation des organismes.
• Comité d'audit : Assure la surveillance des pratiques financières et de gestion.
• Direction générale : Placée sous la responsabilité de Marianne LAURENT, assistée de Coumba TOURÉ pour la communication, la Direction générale de la CGLLS assure plusieurs missions essentielles : elle prépare et exécute les décisions du conseil d'administration, instruit les demandes de garanties et de concours financiers, gère le personnel et les contrats, représente l’organisme en justice et pour les actes de la vie civile, et élabore des rapports annuels sur les risques et la gestion.

La structure est renforcée par plusieurs directions :

• Direction administrative et fonctions supports
• Direction des Garanties
• Direction des Aides
• Direction financière et comptable

Le budget de la CGLLS

Le budget de la CGLLS est alimenté par les cotisations principales et additionnelles, qui sont ensuite mutualisées pour soutenir plusieurs initiatives. Les fonds contribuent au financement du FNAP pour l’investissement, de l'ANRU pour la rénovation urbaine, du FNAVDL pour le relogement des personnes prioritaires, des protocoles de redressement pour les organismes en difficulté, de la CPR pour les regroupements d'organismes et du FSI pour encourager l’innovation dans le logement social.

Les recettes de la CGLLS :

La CGLLS est principalement financée par les cotisations principale et additionnelle. Les commissions de garantie représentent moins de 1 % des recettes, autour de 4 à 5 millions d'euros. La cotisation ANCOLS est directement versée à l'ANCOLS. Des reprises de provisions sur des exercices précédents servent à financer les aides.

Pour l'exercice 2023, les ressources sont réparties comme suivent :

• 274,2 M€ pour la cotisation principale
• 54,2 M€ pour la cotisation additionnelle
• 11,5 M€ pour la cotisation ANCOLS

Les dépenses financées par les cotisations :

Répartition des emplois en 2021 :

• Aides aux organismes : 54 M€ (12,57 %)
• Contribution au Fonds national des aides à la pierre : 75 M€ (17,46 %)
• Contribution à l'ANRU : 184 M€ (42,82 %)
• Contribution au FNAVDL : 15 M€ (3,49 %)
• Concours au Système National d’Enregistrement du Numéro Unique : 8,4 M€ (1,96 %)
• Concours aux associations et fédérations : 18,67 M€ (4,34 %)
• Frais de fonctionnement : 3,75 M€ (0,87 %)
• Autres charges (dotations aux provisions) : 70,82 M€ (16,48 %)

Les activités clés de la CGLLS

1- Les garanties de financement de la CGLLS pour les bailleurs sociaux

La CGLLS a pour mission de garantir les emprunts octroyés par la Banque des Territoires de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) aux bailleurs sociaux pour les projets de construction, d’acquisition-amélioration et de réhabilitation de logements sociaux. Cette garantie couvre principalement les prêts PLAI, PLUS, ainsi que des prêts plus récents comme les PHBB, PHB 2.0, et BOOSTER, visant à soutenir les investissements dans le secteur du logement social.

Les bénéficiaires des garanties de la CGLLS

• Les organismes HLM mentionnés à l'article L. 411-2 du CCH, à l'exception des sociétés anonymes de crédit immobilier.
• Les SEM ayant pour mission la construction de logements.
• Les associations agréées pour contribuer au logement des personnes défavorisées, communément appelées MOI (maîtrise d'ouvrage d'insertion), selon l'article L. 365-2 du CCH.

Les principes d'octroi des garanties CGLLS

• Principe de subsidiarité : La garantie CGLLS n’est accordée que si le demandeur ne peut pas obtenir une couverture complète de son emprunt via des garanties de collectivités ou si celles-ci sont insuffisantes.
• Analyse préalable du risque : Avant de donner la garantie, la CGLLS effectue une analyse financière détaillée de l'organisme et de l'équilibre du projet.
• Hypothèque éventuelle : Si nécessaire, la CGLLS exige une hypothèque légale de premier rang sur les biens financés. Les frais sont pris en charge par la CGLLS, et l’inscription doit être justifiée dans l’année.

• Pour qu’un logement soit qualifié de décent au sens du décret du 30 janvier 2002, il doit répondre aux critères suivants :

• Assurer le clos et le couvert ;
• Être protégé contre les infiltrations d’air parasites ;
• Être équipé de dispositifs de retenues des personnes (garde-corps, escaliers, balcons, etc.).

Le coût de la garantie

L'organisme emprunteur doit verser une commission à la CGLLS pour la garantie fournie. Cette commission s’élève à 2 % du montant garanti, à l'exception des prêts PLAI et PLU, pour lesquels aucune commission n’est appliquée.

La commission est prélevée par la CDC/BdT au moment du décaissement du prêt et versée à la CGLLS. Si le prêt est versé par tranches, la commission est ajustée proportionnellement à chaque décaissement.

La Commission de Péréquation et de Réorganisation (CPR), mise en place par la loi ELAN, accompagne la restructuration du secteur du logement social en apportant un soutien financier aux fusions, regroupements et opérations de renouvellement urbain. Entre 2019 et 2022, plus de 113 M€ ont été alloués aux bailleurs sociaux. En 2023, un nouveau règlement a été adopté pour répondre aux évolutions du secteur. Les aides sont accessibles aux organismes éligibles respectant leurs obligations, avec une instruction des demandes via la CGLLS et les Fédérations.

3- Fond de Soutien à l’Innovation (FSI)

La CGLLS pilote le Fonds de Soutien à l’Innovation (FSI), qui finance les projets de recherche, développement, professionnalisation et structuration des organismes de logement social (OLS). Le Comité des aides, sous délégation du Conseil d’administration, attribue ces financements. Pour les projets innovants, la contribution du FSI peut atteindre 50 % des dépenses, avec un plafond de 200 000 € par projet. Depuis 2020, les critères de subvention ont été ajustés et, en 2021, la procédure de prorogation a été simplifiée pour compenser les retards dus à la crise sanitaire.

Catégories de projets éligibles au volet innovation :

Un projet est jugé innovant s’il répond à trois critères : inédit, évaluable et reproductible. Le Fonds de Soutien à l’Innovation (FSI) peut financer :

• Jusqu’à 50 % des dépenses du projet
• Un plafond de 200 000 € par projet
• Investissements intellectuels : études, recherches, développement
• Actions expérimentales : nouvelles approches dans le logement social
• Initiatives favorisant l’insertion des locataires dans leur logement

Projets éligibles au volet modernisation

Le fonds soutient des initiatives visant à moderniser et structurer les organismes de logement social, notamment :

• Adaptation du patrimoine aux évolutions du marché
• Amélioration de la qualité de service pour les locataires
• Mise en conformité avec la réforme des attributions
• Développement de démarches RSE (Responsabilité Sociale des Entreprises)

4- Les aides

La CGLLS accompagne les bailleurs sociaux confrontés à des difficultés financières en leur apportant un soutien pour maintenir leur mission et la qualité de leur patrimoine.

Les bénéficiaires

Organismes de logement social, SEM ou structures agréées pour la maîtrise d’ouvrage d’insertion, sous réserve d’être à jour de leur cotisation. Les sociétés de vente HLM sont exclues.

Le périmètre

Seules les activités locatives sociales conventionnées avec l’État sont éligibles. Une comptabilité distincte est requise si l’organisme exerce d’autres activités.

5- Les subventions

La CGLLS finance le secteur du logement locatif social principalement de deux façons :

• Subventions aux acteurs du secteur : via des conventions triennales avec :
  • L’USH,
  • Les fédérations des organismes HLM et des EPL,
  • Les fédérations des MOI,
  • Les associations de locataires et des ADIL.
• Financement d’opérateurs publics : en créant des fonds pour des établissements tels que :
  • L'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) ;
  • Le Fonds National des Aides à la Pierre (FNAP) ;
  • Le Fonds National d’Accompagnement Vers et Dans le Logement (FNAVDL) ;
  • Le Groupement d’Intérêt Public - Service National d’Enregistrement (GIP-SNE) ;

6- Les cotisations :

La CGLLS collecte des cotisations auprès des organismes de logement social, qui en sont les bénéficiaires. Ces cotisations permettent de :

• Accorder des aides aux organismes en difficulté,
• Fournir des garanties pour leurs prêts,
• Financer des projets de rénovation urbaine et de réorganisation grâce à la cotisation additionnelle.

La CGLLS est également responsable d'un prélèvement sur le potentiel financier, et ses cotisations sont recouvrées et contrôlées selon les mêmes règles que la TVA.

La cotisation principale

Versée par les organismes HLM, EPL et MOI, la cotisation principale est calculée sur les loyers et redevances de l'exercice précédent, incluant le supplément de loyer solidarité (SLS) à 85 %. Son taux varie de 2 % à 5 %, avec un plafond à 2,5 % pour certains organismes. Elle est réduite en fonction des aides au logement, des logements dans les quartiers prioritaires et de ceux ayant bénéficié d'aides à la rénovation. Depuis 2018, un dispositif de modulation s'applique pour compenser les réductions de loyers (RLS), excluant les logements-foyers.

La cotisation ANCLOS

Elle a été créée par la loi ALUR pour financer les missions de l'Agence nationale de contrôle du logement social. Son recouvrement est assuré par la CGLLS. Cette cotisation utilise la même base de calcul que la cotisation principale.

La modulation de la RLS

La cotisation principale est modulée pour équilibrer l’effort des organismes face à la réduction du loyer de solidarité (RLS). Son calcul repose sur une majoration moyenne des organismes, ajustée par la RLS propre à chacun. Cette modulation peut réduire ou augmenter la cotisation, voire entraîner un remboursement par la CGLLS. Depuis 2020, Action Logement finance partiellement le FNAP en se substituant à 300 M€ de cotisations CGLLS, un dispositif prolongé en 2023 pour alléger la charge des bailleurs tout en maintenant les aides à la pierre.

La cotisation additionnelle

La cotisation additionnelle, versée par les organismes HLM, EPL et MOI, finance :

• L’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ;
• La réorganisation et le regroupement des organismes HLM et SEM ;
• Les formations et soutiens techniques liés au renouvellement urbain ;

Elle repose sur :

• Un montant forfaitaire par logement détenu
• Une part variable basée sur l’autofinancement net de l’organisme

Le processus déclaratif se fait en deux étapes : déclaration des assiettes, puis validation après publication des paramètres de calcul.

Déclaration et paiement des cotisations CGLLS

Les organismes redevables doivent déclarer leurs cotisations via la plateforme Télé-déclaration CGLLS.

Délais : 45 jours après la publication de l’arrêté annuel.
Fonctionnalités :

• Déclaration en ligne
• Calcul du montant dû
• Autorisation du prélèvement

Pour accompagner les organismes, la CGLLS envoie une lettre circulaire après la parution des arrêtés fixant les paramètres des cotisations.

Calendrier annuel en cinq étapes :

1. Déclaration de l’assiette : ouverte pendant 30 jours après la publication de l’arrêté (généralement fin février - fin mars).
2. Fixation des taux de la cotisation principale : arrêtés après consultation du conseil d’administration (fin avril).
3. Paiement des cotisations principales, ANCOLS et mutualisation : dans les 10 jours suivant la publication des taux (début mai).
4. Fixation des taux de la cotisation additionnelle : consultation informelle et arrêté (fin octobre).
5. Paiement de la cotisation additionnelle : dans les 10 jours suivant la publication (début novembre).

L’impact de la CGLLS sur le logement social : un acteur clé de la stabilité du secteur

Comme vous l’avez compris, la Caisse de Garantie du Logement Locatif Social (CGLLS) est un acteur discret, mais essentiel du logement social en France. Son rôle principal est d’assurer la stabilité financière des bailleurs sociaux en leur apportant des garanties et des aides adaptées à leurs besoins. Face aux défis économiques et sociaux, elle agit comme un véritable bouclier, permettant aux organismes HLM de poursuivre leur mission d’intérêt général : offrir des logements abordables aux ménages les plus modestes.

En facilitant l’accès aux financements et en soutenant les structures en difficulté, la CGLLS évite les défaillances qui pourraient fragiliser l’ensemble du secteur. Son action permet ainsi aux bailleurs sociaux de continuer à investir dans la construction de nouveaux logements et dans la rénovation du parc existant, garantissant des conditions de vie dignes à des millions de Français.

Mais son impact ne s’arrête pas là. En accompagnant la modernisation du logement social, notamment à travers des aides à la réhabilitation et à l’adaptation aux enjeux environnementaux, la CGLLS contribue à la transition vers un habitat plus durable et mieux adapté aux besoins des habitants. Son action participe également à la revitalisation des quartiers en difficulté, en soutenant des projets qui améliorent le cadre de vie des locataires.

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Hellio est spécialiste de l’efficacité énergétique du parc social